را ضروری می سازد. بدین ترتیب مؤسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی می بایست در یک چارچوب حقوقی قالب بندی شوند، چارچوبی که واجد یک توالی منطقی و سازوکارهای های کنترل و نظارت است و اصول حاکمیت قانون و نظارت بر آن حاکم می باشد.43

3-10 بازشناسی نهاد های عمومی غیر دولتی
تا قبل از قانون محاسبات عمومی کشور مصوب ۱۳۶۶٫۶٫۱ علی رغم وجود موسسات و نهاد های عمومی غیر دولتی در نظام اداره امور عمومی کشور، تعریفی از آنها ارائه نشده بود. ماده(۵) قانون محاسبات عمومی کشور در تعریف این موسسات مقرر داشت: «موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی از نظر این قانون واحدهای سازمانی مشخصی هستند که با اجازه قانون به منظور انجام وظایف و خدماتی که جنبه عمومی دارد تشکیل شده یا می شود».
در این ماده سه ویژگی عمده برای موسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی در نظر گرفته شده است که عبارتند از:
۱- دارای واحد سازمانی مشخصی هستند.
۲- با اجازه قانون تشکیل می شوند.
۳- عهده دار انجام وظایف و خدمات عمومی می باشند.
بنابراین با توجه به ماده مذکور این سه شرط، شروط اساسی برای تشکیل و ایجاد یک موسسه یا نهاد عمومی غیر دولتی محسوب می شوند. با این توضیح که در قانون محاسبات علاوه بر سه قید مندرج در تعریف، یک قید دیگر نیز برای این گونه موسسات آورده شده است و آن تبصره این ماده است که عنوان می دارد؛ « فهرست این قبیل موسسات و نهادها با توجه به قوانین و مقررات مربوط از طرف دولت پیشنهاد و به تصویب مجلس شورای اسلامی خواهد رسید. » یعنی علاوه بر ویژگی های سه گانه و تصویب ایجاد اولیه از سوی قانون گذار، برای تلقی نمودن یک موسسه به عنوان موسسه عمومی غیر دولتی، شناسایی و تصریح قانون گذار به چنین صفتی (موسسه یا نهاد عمومی غیر دولتی) ضروری دانسته شده است. در اجرای این تبصره، قانون فهرست موسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی در تاریخ ۱۳۷۳٫۴٫۱۹ از تصویب مجلس گذشت که به موجب آن ده سازمان و موسسات وابسته به آن ها به عنوان موسسات عمومی غیر دولتی شناخته شدند، که عبارت بودند از:

• شهرداری ها
• بنیاد مستضعفان و جانبازان انقلاب اسلامی
• جمعیت هلال احمر
• کمیته امداد امام خمینی(ره)
• بنیاد شهید انقلاب اسلامی
• بنیاد مسکن انقلاب اسلامی
• کمیته ملی المپیک ایران
• بنیاد پانزده خرداد
• سازمان تبلیغات اسلامی و
• سازمان تأمین اجتماعی.
تا کنون نیز در حدود دوازده موسسه دیگر به این فهرست افزوده شده است که عبارتند از: فدراسیونهای ورزشی آماتوری جمهوری اسلامی ایران و موسسه‌های جهاد نصر، جهاد استقلال و جهاد توسعه، جهاد دانشگاهی، دهیاری ها، صندوق بیمه روستائیان و… .
اما این تعریف که تا تصویب آزمایشی قانون مدیریت خدمات کشوری ( مصوب ۱۳۸۶٫۱۱٫۱۸ کمیسیون مشترک رسیدگی به لایحه مدیریت خدمات کشوری مجلس شورای اسلامی) تنها تعریف ارائه شده از این موسسات در قوانین ما بود، با تعریف این موسسات در قانون مزبور دچار تغییراتی چند شد. طبق تعریف ماده (۳) قانون مذکور از موسسه یا نهاد عمومی غیر دولتی، لازم است بیش از پنجاه درصد بودجه سالانه این موسسات از طریق منابع غیر دولتی تأمین گردد. ماده مذکور می گوید: « موسسه یا نهاد عمومی غیر دولتی، واحد سازمانی مشخصی است که دارای استقلال حقوقی است و با تصویب مجلس شورای اسلامی ایجاد شده یا می شود و بیش ازپنجاه درصد (۵۰٪) بودجه سالانه آن از محل منابع غیر دولتی تأمین می گردد وعهده دار وظایف و خدماتی است که جنبه عمومی دارد.»
بررسی ارکان و تشکیلات نهادهای عمومی غیردولتی نشان می دهد که برای این نهادها بخش هایی در نظر گرفته شده است که اراده ی اشخاص حقوقی در آن تبلور یافته و به مرحله ی اجرا در می آید و عناصر معنوی و مادی اعمال اشخاص حقوقی را تحقق می بخشند و ارکان آن نامیده می شود. مقصود از ارکان نهادها و اجزایی است که در رأس تشکیلات این موسسات مستقیماً در تصمیم گیری و اجرای آنها در سطح کلان دخیل می باشند. در خصوص این که چه معیاری در ارتباط با ارکان اشخاص حقوقی به نحو عام و موسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی به صورت خاص در زمینه ی انجام صلاحیت ها وجود دارد، باید گفت که اصولاً در این زمینه ما با سه کارکرد و یا روند روبرو می باشیم که عبارتند از اتخاذ تصمیم، اجرای تصمیم و نظارت بر حسن اجرای این تصمیمات.44
بنابراین ارکان اشخاص حقوقی به طور کل عهده دار انجام این سه کارکرد می باشند. موسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی نیز از این امر مستثنی نمی باشند و در بردارنده ی ارکان و نهادهایی به منظور انجام کارکردهای سه گانه ی مذکور می باشند.
اولین و اساسی ترین رکن یک موسسه عمومی غیردولتی رکنی است که عهده دار اتخاذ تصمیمات و تجلی گاه اراده حقیقی آن موسسه می باشد و به عبارتی نهاد تقنینی موسسه می باشد و عمدتاً تحت عنوان «هیأت امنا»، « شورای مرکزی »، « شورای سیاستگذاری »، «مجمع عمومی» و … از آن یاد می شود. این رکن موظف و محق است که در حدود صلاحیت های موسسه و اصل تخصص و بر اساس نظام مندرج در قانون تأسیس یا اساسنامه اتخاذ تصمیم کند. در سازمان تامین اجتماعی ترکیب این رکن چند قسمتی است، بدین صورت که متشکل از ترکیب های متفاوتی می باشند، شورای عالی تأمین اجتماعی متشکل از سه دسته می باشد، مشتمل بر:
الف: هشت نفر نمایندگان دولت
ب: چهار نفر نماینده کارفرمایان
ج: سه نفر نماینده بیمه شدگان
دومین رکن از ارکان موسسات عمومی غیردولتی
رکن اجرایی این موسسات می باشد که غالباً در رئیس یا مدیران آن موسسه متجلی می شود. در سازمان تامین اجتماعی این رکن دو جزئی می باشد، بدین صورت که یک مدیر (مدیر عامل) در رأس هیأتی از مدیران (هیات مدیره) سازمان قرار دارد.
سومین رکن از ارکان موسسات عمومی غیردولتی رکن ناظر می باشد. که در سازمان تامین اجتماعی این رکن هیأت نظارت سازمان تأمین اجتماعی می باشد. این رکن اصولاً مسئولیت نظارت بر عملکرد نهادهای اجرایی این سازمان، حسن اجرای اساس نامه و قوانین مربوطه، رسیدگی به حساب ها و گزارش های مالی و سالانه و … را برعهده دارد.
اما بحث دیگری که در ارتباط با ارکان و تشکیلات موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی وجود دارد، تعیین اعضاء و ارکان این موسسات می باشد. همان گونه که پیشتر بیان گردید موسسات عمومی غیردولتی جلوه ای از عدم تمرکز فنی در سیستم اداره ی امور عمومی کشور ما محسوب می شوند. در سیستم عدم تمرکز فنی، صلاحیت و اختیار تصمیم گیری و اجرایی درباره ی یـک یـا چند امر عمومی که جنبه ی فنی دارد به مقاماتی که کم و بیش مستقل از قوه ی مرکزی می باشند سپرده می شود. اما علاوه بر این عوامل دیگری نیز در کنار این ها وجود دارند که موجب شدت یـا ضعف عـدم تـمرکز فـنی می گردند. از جمله ی این عوامل چگونگی تعیین اعضاء، مستخدمین و مأمورین این واحدها و در رأس آنها اعضای تشکیل دهنده‏ی ارکان این موسسات است.چرا که اگر مقامات مرکزی اعضای ارکان نهادهای غیر متمرکز را برگزینند چنین نهادی ماهیتاً غیر متمرکز نیست چون حیات و عملکرد آن ها به اراده مقامات مرکزی بستگی دارد. بنابراین نهادهای غیرمتمرکز و مقامات آن باید توسط نهادی غیر از مقامات و نهادهای مرکزی انتخاب شوند. بدین صورت که در این گونه نظام تا حد امکان مدیران و اعضای ارکان این واحدها باید از بین کارکنان با سابقه یا اعضای آن موسسات و از طرف خود موسسات انتخاب شوند. البته اعمال سامانه انتخاب محض نیز در خصوص موسسات عمومی غیردولتی نمی تواند کاملاً مورد پذیرش باشد. چرا که اولاً همه‏ی مستخدمین در انجام امور تخصصی موسسه انجام وظیفه نمی نمایند و اطلاعی از امور فنی راجع به آن موسسه نداشته، ثانیاً اطلاق انتخاب اعضای ارکان این موسسات توسط اعضا و مستخدمین آن موسسات باعث نوعی خود مختاری و استقلال بیش از اندازه می شود و بالطبع نظارت قوه‏ی مرکزی بر این واحدها را ضعیف می کند. ثالثاً این امر به تدریج باعث نوعی انحصار در موسسه شده و آنها را به عنوان سهامداران و شرکاء ضمنی موسسه مربوطه درآورده که نهایتاً منجر به تضعیف نقش حاکمیت در آنها و تضییع حقوق عامه مردم خواهد گردید.
اما فراموش نکنیم که این امر به مفهوم جانبداری از سیستم انتصابی بودن اعضا و ارکان این موسسات نیز نمی باشد. چرا که این امر نیز به نوبه‏ی خود ایراداتی را در بردارد، از جمله استقلال این موسسات را به خطر انداخته و هم این که با فلسفه و هدف تشکیل موسسات عمومی غیر دولتی در تضاد می باشد45.
در این ارتباط قانون گذار با تلفیقی از روش های مذکور و به کار بردن نظام هایی متفاوت حسب مورد و به مقتضای عملکرد موسسه‏ی موردنظر، در تعیین اعضای تشکیل دهنده‏ی ارکان این موسسات سازوکار های خاصی را در نظر گرفته است که ذیلاً به بررسی آن ها می پردازیم:
انتصاب مستقیم توسط قوه‏ی مرکزی: این روش اصولاً در مورد تعیین اعضا و ارکان موسسات عمومی غیردولتی مهم و اغلب در خصوص اعضای عالی و بالای این موسسات استفاده می شود.
انتصاب با سازوکار خاص: در این روش انتصاب با سازوکار خاصی اعمال می گردد بدین صورت که ممکن است با پیشنهاد یک رکن و تصویب مقامات دیگر این اعضا منصوب شوند.
تصدی و عضویت در یک رکن به واسطه داشتن مقامی خاص در قوای مرکزی: این روش را می توان یکی از معمول ترین شیوه ها برای تعیین مجامع عمومی و هیأت امنا و ارکانی که عالی ترین مرجع در اتخاذ تصمیم های موسسات عمومی غیردولتی هستند، دانست. چرا که در این شیوه اولاً مقامات خاصی که هم مطلع باشند و هم به امور موسسه آشنا باشند در نظر گرفته می شوند. ثانیاً در این شیوه انتصاب مشخص ملاک عمل نیست، بلکه « مقام » ملاک عمل است. ثالثاً نظارت قوه‏ی مرکزی بر این موسسات در این روش بهتر تأمین می شود.
انتخاب اعضای یک رکن توسط اعضای رکن دیگر: بر اساس این روش اعضا یا عضو یک رکن به وسیله آراء و یا با تصمیم خود، عضو رکن دیگر را مشخص می نمایند.
انتخاب توسط اعضا و ارکان و انتصاب توسط مقامات قوای مرکزی: از این روش در خصوص برخی موسسات علمی و فرهنگی استفاده می شود.46
انتخاب اعضا و ارکان توسط اعضای موسسه: در این روش که می توان آن را روش انتخاب محض نیز دانست صرفاً بر نظرات اعضای موسسه تأکید می شود و نشان دهنده‏ی حد اعلای استقلال این گونه موسسات می باشد. در نظام های حرفه ای غالباً از این روش استفاده می شود.
به نظر می رسد که اگر چه این موسسات مستقل و واجد شخصیت حقوقی می باشند، لیکن به لحاظ در ارتباط بودن با امور عمومی و مصالح عامه نیاز به سازوکار خاصی دارند. بدین صورت که این موسسات می‏بایست با سازوکارهای خاصی که در قوانین موجد یا اساس نامه‏ی آن ها مشخص شده است به انجام وظایف و ایفای صلاحیت های خود بپردازند.
استقلال اداری مالی موسسات عمومی غیردولتی نیز ا

Leave a Reply